Par Prudent Victor TOPANOU,
Maître de Conférences de Sciences politiques

En écoutant dans la soirée du jeudi 23 mars le discours à la Nation du Président de la République, Chef de l’État, Chef du Gouvernement, j’ai compris que le problème du Président de la République se situait à deux niveaux à savoir, d’une part, au niveau de ce que c’est qu’une « révision constitutionnelle » et, d’autre part, au niveau de l’interprétation des articles 154, 155, 156. 

J’ai surtout compris que ses collaborateurs (Ministre d’État, Ministres, Conseillers et autres) lui ont fait croire, à tort, d’une part, qu’il lui suffit de mettre dans le projet de loi ainsi qu’il l’a fait à l’article 2 que « la présente loi constitutionnelle ne constitue pas l’établissement d’une nouvelle Constitution et n’emporte pas l’entrée en vigueur d’une nouvelle République », en ceci que « les objectifs poursuivis par la réforme ne remettent pas en cause les options fondamentales retenues par la Conférence nationale des forces vives de la Nation de février 1990 et considérées comme les fondamentaux de la Constitution »(point 4 des justifications de la communication 134-17 du Ministre d’État, Secrétaire Général de la Présidence, p.3) pour qu’il en soit ainsi et, d’autre part, qu’il pouvait opérer un passage en force à l’Assemblée Nationale sur le fondement du Titre XI, articles 154, 155 et 156. Or, en fondant sa démarche sur les articles 154, 155 et 156, le Président de la République ne prend pas en considération les évolutions de ces dernières années, notamment en matière jurisprudentielle et légale. Tout se passe comme si le Président de la République n’a pas été informé des décisions relatives à l’utilisation de ces articles et que dès lors qu’il en existe, elles font bloc avec la Constitution. 

Ce faisant, les collaborateurs du Président de la République l’ont induit en erreur ; ils l’ont trompé.

En effet, le Titre XI de la loi n°90-32 du 11 décembre 1990 portant Constitution de la République du Bénin intitulé « de la révision » organise sa propre révision et rien d’autre ; Il ne peut donc être utilisé exclusivement que pour réviser la Constitution. D’ailleurs, le Peuple souverain Béninois est si jaloux de sa souveraineté qu’il n’a pas voulu déléguer son pouvoir constituant originaire, pouvoir primaire et souverain à ses Représentants ; il ne leur délègue que le pouvoir de révision. Il prévoit même que si ces derniers ne trouvaient pas un large consensus entre eux en réunissant une majorité qualifiée de 4/5 pour réviser, ils devraient à nouveau lui faire appel, par référendum. Le Titre XI n’autorise surtout, pas à établir une nouvelle Constitution.

Dès lors, la seule question qui mérite d’être posée est de savoir quand parle-t-on de révision de la Constitution ? Autrement dit, jusqu’où l’on parle ou l’on peut parler de « révision de la Constitution » et à partir d’où l’on parle ou l’on doit parler de « nouvelle Constitution » ? C’est une question préjudicielle, je dirai même une question prioritaire de constitutionnalité. En tout état de cause, il ne revient pas à une entité administrative, fut-il le Conseil des Ministres, pas plus d’ailleurs qu’un projet de loi de dire quand on est dans le cadre d’une révision et quand on est dans le cadre d’une nouvelle Constitution ; ce travail définitionnel relève du ressort exclusif de la doctrine.

Ma conviction est que le projet de loi qui est envoyé à l’Assemblée Nationale n’est pas un projet de loi portant révision de la loi n°90-32 du 11 décembre 1990 mais bel et bien un projet de loi établissant une nouvelle constitution (I) et que la procédure d’adoption d’une nouvelle Constitution n’étant pas prévue par les articles 154, 155 et 156, à vouloir absolument les utiliser, le Gouvernement en vient à en faire une utilisation inappropriée (II).

I / Du fondement doctrinal de « la révision constitutionnelle »

Du point de vue de la doctrine, il existe une abondante littérature sur la définition de « la révision constitutionnelle » comme en témoignent les débats qui ont suivi les révisions constitutionnelles en Côte-d’Ivoire, au Sénégal et ailleurs. Mais c’est le Professeur Martin BLEOU, constitutionnaliste Ivoirien de renommée internationale, élève et fils spirituel de Francis WODIE, l’un des pères du droit public en Afrique noire francophone, qui a définitivement tranché le débat à l’occasion de la conférence inaugurale qu’il a prononcée à Cotonou le lundi 3 décembre 2007 dans le cadre de la rentrée solennelle de la Chaire Unesco des Droits de la Personne et de la Démocratie et consignée dans un fascicule aux pages 5 et 6, encore disponible à la Chaire Unesco. Il donne deux définitions de la révision constitutionnelle, l’une négative, l’autre positive ; il dit ce qui suit : 

« Négativement, la révision de la Constitution n’est pas l’établissement de Celle-ci. En d’autres termes, par la technique de la révision, on ne saurait aboutir à la mise en place d’une Constitution nouvelle, distincte de l’ancienne ». 

« C’est que positivement, la révision consiste dans la modification de la Constitution existante. Et cela peut se traduire par une adjonction ou une soustraction ». 

Pour illustrer sa définition, le Professeur Martin BLEOU donne trois exemples et un contre exemple. En ce qui concerne les trois exemples, il s’agit :

« Le premier, de la révision constitutionnelle intervenue en France en octobre 1962 et consacrant désormais l’élection du Président de la République au suffrage universel direct, le deuxième de la révision constitutionnelle opérée en 1997 au Burkina Faso et ayant fait sauter le verrou de la limitation du nombre de mandats présidentiels avant le rétablissement du principe du principe de la limitation par l’effet d’une autre révision constitutionnelle, celle-là, du 11 avril 2000 et le troisième de la révision opérée par l’Assemblée Nationale de Côte-d’Ivoire, le 26 novembre 1980, et portant institution d’un poste de Vice-Président de la République ». 

En ce qui concerne le contre-exemple, le Professeur Martin BLEOU cite :

« la révision constitutionnelle opérée par l’Assemblée Nationale de Cote-d’Ivoire le 2 juillet 1998, qui a touché 53 articles selon la statistique établie par Mr KOBY Aka Basile, Maître-Assistant à l’Université de Cocody. Cette révision constitutionnelle, qui a affecté la procédure de révision initialement établie par la Constitution du 03 novembre 1960, qui a rendu plus sévères les conditions d’éligibilité à la Présidence de la République, qui a offert aux associations de défense des droits de l’homme légalement constituées le droit d’attraire devant le Conseil Constitutionnel les lois portant atteinte aux libertés publiques, qui a créé trois Cours suprêmes (la Cour de Cassation, le Conseil d’État, la Cour des Comptes) a été critiquée par la doctrine et les politiques comme portant violemment atteinte à la Constitution ». 

Et le Professeur Martin BLEOU de conclure :

« Cette révision constitutionnelle a été critiquée comme une fraude à la Constitution. L’on s’est demandé si l’organe investi du pouvoir de réviser la Constitution n’a pas outrepassé ses pouvoirs. Certains ont même parlé de détournement de procédure car par la technique de la révision, l’on avait abouti à des institutions nouvelles, à des principes nouveaux. Ce qui autorisait à y voir en fait une Constitution nouvelle. L’on a même pu conclure à la banalisation de la Constitution, loi suprême ». 

Or, à l’évidence, le projet de loi tel que transmis par le décret N° 2017-170 du 15 mars 2017, crée de nouvelles institutions (la Cour des comptes, le Conseil de sécurité nationale, le Conseil national de renseignements, les Chefferies traditionnelles), en supprime d’autres (le Conseil économique et social), change profondément la nature de certaines autres encore (la Haute Cour de Justice qui devient ad’hoc, la Cour constitutionnelle, la Cour suprême) et crée des principes nouveaux (l’alignement des mandats électifs, le mode de désignation des membres des Institutions ; la ratification par le Président de la République des conventions de financement, etc…). 

Dans la partie I intitulée contexte et justifications, le Gouvernement lui-même écrit : « le présent s’inscrit dans la réalisation du PAG et constitue la réponse à l’attente majeure de transformation du modèle politique béninois (p.2)… Cet arbitrage n’a pas remis en cause l’objectif général de transformation du modèle politique béninois ; au contraire, il l’a renforcé (p.3) ». Peut-on réellement transformer un modèle en continuant de dire qu’on est toujours dans le même modèle ? Peut-on modifier 43 articles, soit 26,8% de l’ensemble des 160 articles du texte actuel, en créer 15, soit 9,2% et continuer de soutenir honnêtement qu’il s’agit toujours de la même Constitution. La réponse est assurément non. Tout ceci autorise à y voir une Constitution nouvelle.

Il découle de tout ce qui précède qu’en se fondant sur les articles 154, 155 et 156 pour demander à l’Assemblée Nationale d’étudier et d’adopter le projet de loi portant modification de la loi n°90-32 du 11 décembre 1990 portant Constitution de la République du Bénin, transmis par le décret N° 2017-170 du 15 mars 2017, le Gouvernement de la République du Bénin et son Chef, Monsieur TALON Patrice Athanase Guillaume opèrent une fraude à la Constitution, un détournement de procédure.

La seule procédure envisageable est donc la mise en place d’une Commission constitutionnelle aux pouvoirs élargis qui organise une véritable consultation nationale afin de proposer un projet de texte à soumettre à référendum après une grande vulgarisation qui permettrait une appropriation par le Peuple. C’est ce qui avait déjà été fait en 1990. C’est aussi ce qu’a fait le Président Alassane Dramane Ouattara qui dès le début du processus a informé ses compatriotes qu’il allait faire entrer la Côte-d’Ivoire dans une cinquième République et tout a été fait dans ce sens (Commission constitutionnelle, larges consultations et référendum constitutionnel le 30 octobre 2016) ; toute autre procédure serait inappropriée et en tout cas, l’interprétation faite par la Président de la République des articles 154, 155 et 156 est insatisfaisante, laxiste, voire erronée et rend inutile le travail parlementaire actuellement en cours.

II / Une Interprétation insatisfaisante, laxiste, erronée  

Depuis les décisions DCC-06-074 du 8 juillet 2006 et DCC-11-067 du 20 octobre 2011, l’on n’est plus fondé à lire et à interpréter les articles 154, 155 et 156 seuls. En effet, la Cour Constitutionnelle du Bénin a retoqué en 2006 une révision constitutionnelle conduite au pas de charge par l’Assemblée Nationale. Lorsqu’il a plu aux députés, un an avant la fin de leur mandat, de le prolonger par la loi constitutionnelle n°2006-13 du 23 juin 2006, le faisant passer de quatre ans à cinq ans tout en respectant scrupuleusement les dispositions des articles 154, 155 et 156, la Cour Constitutionnelle a considéré que cette loi était contraire à la Constitution. En effet, elle estimé que le « mandat de quatre ans qui est une situation constitutionnellement établie est le résultat du consensus national dégagé par la Conférence des forces vives de la Nation de février 1990 et consacré par la Constitution en son préambule qui réaffirme l’opposition fondamentale du peuple béninois à …la confiscation du pouvoir ; que même si la Constitution a prévu les modalités de sa propre révision, la détermination du peuple béninois à créer un État de droit et de démocratie pluraliste, la sauvegarde de la sécurité juridique et de la cohésion nationale commande que toute révision tienne compte des idéaux qui ont présidé à l’adoption de la Constitution du 11 décembre 1990, notamment le consensus national, principe à valeur constitutionnelle ». Depuis cette décision, le consensus national, principe à valeur constitutionnelle est considéré comme faisant bloc avec les articles 154, 155 et 156, à défaut d’être au-dessus. En rappelant aux députés que le respect de la procédure ne suffisait plus à lui seul pour modifier la Constitution, la Cour consacrait déjà, à travers la notion de consensus national, principe à valeur constitutionnelle, de facto et de jure, la condamnation du détournement de procédure et de la fraude à la Constitution.

Dans une deuxième décision, la décision DCC-11-067 du 20 octobre 2011, la Cour est allée jusqu’à considérer que même le peuple, à l’occasion d’un référendum ne peut toucher au mandat présidentiel de cinq ans renouvelable une seule fois. Elle rappelait à cette occasion que « ne peuvent faire l’objet de questions à soumettre au référendum, les options fondamentales de la Conférence nationale de février 1990 à savoir la forme républicaine et la laïcité de l’État, l’atteinte à l’intégrité du territoire national, le mandat présidentiel de cinq ans renouvelable une seule fois, la imite d’âge de 40 ans au moins et 70 ans au plus pour tout candidat à l’élection présidentiel, le type présidentiel du régime politique au Bénin ». Cette décision a été largement prise en compte un an plus tard à l’occasion de la rédaction de la loi organique n° 2011-27 du 12 janvier 2012 portant conditions de recours au référendum, notamment en son article 6. Il va donc sans dire qu’une prérogative qui n’est pas reconnue au peuple ne peut l’être à ses représentants, du moins, dans le cadre de la Constitution en vigueur. Ainsi se trouve posée la question du mandat présidentiel unique de six ans et plus largement de l’alignement des mandats. La voie royale pour faire passer toutes ces réformes reste encore, non pas une procédure de révision mais une procédure constituante, seule à même de lever les verrous de la Constitution actuelle.

En conclusion, il ne reste à ce projet de loi que deux sorts, soit le Gouvernement le retire purement et simplement et recommence tout à zéro, soit les députés s’organisent pour trouver une minorité de blocage afin de rejeter le texte au niveau de sa recevabilité. Toute autre procédure, notamment la procédure parlementaire actuellement en cours sera vaine et sera sanctionnée par la Cour Constitutionnelle a posteriori.